(征求意见稿)
为扎实推进我省国有林场改革，根据中共中央、国务院《关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》(中发[2015]6号)和全国国有林场改革工作电视电话会议精神，结合我省实际，特制定本方案。
一、指导思想和总体要求
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕省委省政府“六大发展”总体部署，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以保护生态、保障职工民生为总目标，以严格保护、积极培育、科学经营、综合利用为总要求，因地制宜推进政事分开、事企分开，管干分离、主副剥离，精减机构、精减编制，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林业体制机制，进一步加强森林资源保护与经营技术创新，加强森林资源调查与监测队伍建设，加强森林资源监管与考核体系建设，确保森林资源不破坏，确保国有资产不流失，确保林区社会和谐稳定，实现资源增长、林场增效、职工增收，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明作出更大贡献。
(二)基本原则。
1.坚持生态导向、保护优先。以保护和改善生态为第一准则，加强资源保护，开展科学经营，强化生态功能，建立严格的国有林地和林木资源管理制度，充分发挥国有林场在生态体系建设中的骨干、示范和带动作用。
2.坚持以人为本、保障民生。以改革促发展、增活力、保民生，努力化解历史遗留问题，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，为职工就业、转岗、增收创造良好的发展环境，确保职工收入不减少，生产生活有保障。
3.坚持规范管理、创新发展。坚持以改革的思路和法治的理念深化改革，不断创新管林护林机制、造林营林机制、产业开发机制、投融资机制，全面增强国有林场改革发展的动力和活力。
4.坚持因地制宜、分类指导。把国有林场改革与事业单位改革相结合，突出问题导向，坚持政策驱动，专注发展定力，探索符合山西特点和现代林业建设的国有林场改革模式，不强求一律，不搞一刀切。
5.坚持政府主导、分级负责。省、市、县三级政府对国有林场改革负总责，层层落实改革举措，细化分解落实责任，完善各项政策保障，正确处理好改革、发展、稳定的关系，确保扎实有序推进改革。
(三)总体目标。到2020年，实现以下目标：
——体制机制创新取得实效。2016年底，基本完成主体改革任务，机构整合重组到位，全省国有林场由现在的267个减少到220个左右。全省国有林场事业编制精简30%以上。一线管护人员、生产性人员通过购买社会服务的办法解决，不再招录正式人员。建立有效的资源监管体系、科学的森林经营体系、完善的民生保障体系，基本建立功能定位明确、管理科学规范、政策保障有力的国有林场管理体制和经营机制。
——生态功能显著提升。林地面积由4009万亩增加到5009万亩，净增1000万亩，有林地面积由2406万亩增加到3273万亩，净增864万亩，活立木蓄积由7894万立方米增加到10541万立方米，净增2647万立方米。国有林场林地范围消灭宜林荒山，森林结构得到优化，生物群落趋于稳定。
——生产生活条件明显改善。职工工资有保障，致富有渠道，各项社会保障实现应保尽保。基础设施全面加强，国有林场布局优化，危旧房改造工程全面完成，管护站点实现“五通”（通水、通电、通路、通网络、通电视），职工生产生活条件得到切实改善。
二、主要任务与改革举措
(一)明确功能定位。国有林场保护着全省最精华的森林资源，是我省生态安全屏障的基础和红线，是促进经济社会可持续发展的战略资源储备和最重要的基础设施。我省国有林场主要功能定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全，主要职责是提供生态公益服务和生态产品，全部按从事公益服务的事业单位管理，机构及人员经费纳入同级政府财政预算。
(二)理顺管理体制。坚持省、市、县三级管理，分级负责。加强省、市两级国有林场管理机构建设，切实加强国有林场管理。
1.积极推进政事分开、管干分离。各级林业主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观和直接管理，加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，落实法人自主权。国有林场实现由现行的生产者、经营者向管理者转变，由伐木养人向政府养林转变。
2.积极推进事企分开、主副剥离。林局、林场现有的多种经营性项目，应组建经营实体，实行公司化管理、市场化运作，逐步与主体剥离，林局林场履行出资人职责、享有所有者权益。国有林场开展森林抚育、低质低效林改造及暂不能分离的产业开发等经营性收入，严格实行“收支两条线”管理。
(三)优化组织结构。综合考虑区位、规模和生态建设的需要，合理优化管理层级。对一些森林资源相对集中、生态区位较为重要、县级财政保障困难(如国家或省级贫困县)的国有林场，鼓励支持上交市级管理；对生态区位极端重要(主要河流源头、大型水库周边)的市县属国有林场移交省直管理。在同一行政区域(县域)内，规模过小、分布零散的国有林场按流域就近合并，通过资源优化配置，组建大中型林场。林地面积在5万亩以下的林场，属地政府可通过赎买、托管集体或个人公益林，或者将近几年政府新造林地委托国有林场管理，强化资源保护，增加林地面积。科学划分国有林场类型，一般10万亩以下为小型林场，10-30万亩为中型林场，30万亩以上为大型林场。其他行业兴办的国有林场移交省直或所在县管理。
在国有林场基础上建立的自然保护区、森林公园、湿地公园与林场机构并轨，实行“一套班子两块牌子” 运行，各级国有林场管理部门对其进行业务管理。自然保护区、森林公园、湿地公园的森林资源应当依法依规严格保护，坚持可重叠、不交叉和有效管理的原则，进行整合重组，明确经营范围、管理权限、工作职责。其基础设施建设纳入国有林场建设总体规划，资源管理和森林经营按有关法规分别实体运行。
(四)创新管理模式。国有林场实行场长负责制和场长任期目标考核责任制。省直国有林场场长按照干部管理权限由上级党委(党组)任命。市县级林场场长由属地林业主管部门推荐，同级党委任命。场长任期为5年，最长可连任两届，场长对本场资源保护、森林经营、产业开发等负总责，依据《森林经营方案》组织营林生产，实施森林资源保护和培育工程。
坚持精简效能的原则，实行人员分类管理。
1. 积极优化人员结构。林场管理人员、专业技术人员、骨干技能人员纳入林场事业编制序列，依据有关规定和程序公开招聘，按公益类事业人员管理。管理岗位占比在20%以内，专业技术岗位在40%以上，森林管护等林业技能岗位一般不低于单位岗位总量的35%，后勤保障、服务等一般性工勤技能岗位一般不高于单位岗位总量的5%。在核定编制及岗位设定中要按照“强化管理，服务基层”的原则，严格控制机关人员，充实一线管护站的管理及技术人员，严格岗位职责，加强监督考核，杜绝松散慵懒现象。
2.从事森林管护、造林营林、森林抚育等生产性人员，逐步推行政府购买服务的方式。
3.其他后勤、工勤及季节性临时人员面向社会购买服务。
坚持“以人为本、确保稳定”的原则，多渠道解决就业。在2020年前人员分流过渡期内，采取定编定岗不定人的办法，现有超编正式人员，通过自然减员逐步消化。改革过渡期内，允许国有林场通过购买服务或创办经营性公司，妥善安置富余职工和长期聘用的临时人员。鼓励和支持国有林场发展林业产业，分流安置富余职工，采取职工承包、股份经营等形式，激发内在活力，提高经济效益，增加职工收入。
(五)强化资源保护。建立以承包管护为基础，设施管护与专业公司管护相结合的综合管护体系，探索推广开发式管护、资产化管护机制，严格落实管护责任和奖惩制度。
加强森林消防队伍建设。省、市、县、省直林局均要组建森林消防专业队，人员面向社会购买服务，由具有法人资格的公司与用人单位签订服务合同。
建立健全森林资源监管机制，尤其要强化省级林业行政主管部门森林资源的监管职能，对森林资源消长、林地资源变更进行严密的监测和检查，加强森林资源资产核算、考核等工作，保持国有林场森林资源的长期稳定发展。
建立“国家所有、省市两级监管、林场保护与经营”的国有森林资源管理制度。各级政府应当扎实做好林权纠纷调处工作，切实做到归属清晰、权责明确、监管有效。
将全省国有林场经营管理的生态公益林列入永久性生态公益林管理，予以立法保护和政策保障，严格管控、高效管理。
保持国有林场林地范围和用途长期稳定，严禁林地转为非林地，建立制度化的监测考核体制，加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合评价各级政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。建立森林资源消长核算制度和任期、任中、离任责任审计制度，完善绩效考核制度和责任追究制度。经批准占用国有林场林地，应按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。以县(局)为单位，建立资源管理数据库，以林保一张图为依据，建立资源档案信息管理平台，实行动态管理。
(六)加强森林培育。创新植造机制，“十三五”期全面完成国有林场宜林荒山造林绿化；积极发展场外林业，大力实施购买式造林、合作式造林、股份式造林，鼓励和支持国有林场通过林地流转购买、租赁集体和个人林地，扩大经营面积。。
实施森林保育工程，建立和完善森林抚育补贴政策，制定出台省级森林抚育规程，支持国有林场加强森林抚育，提高林分质量，优化森林结构，增加森林蓄积，强化生态功能。
(七)增强发展后劲。森林资源是珍贵的可再生资源，国有林场是我省文化旅游和森林食品等特色产品的重要基地。应将国有林场发展森林旅游、森林食品、林菌林药及生态养殖及林业“三废”利用为主的林业产业，纳入同级政府经济社会发展规划，盘活森林资源资产，创新发展机制，激发内在活力，增强国有林场发展后劲。
(八)完善政策保障。加强国有林场基础设施建设，县级以上人民政府要将国有林场的房屋、道路、供电、通讯、广播电视、饮水安全、森林防火设施、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划，“十三五”期间实现全覆盖。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居的场部逐步搬迁到小城镇，提高与城镇发展的融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经地方政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法办理土地供应和登记手续。将国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。完善各项社会保障，按照改革后国有林场相应类别及标准，实现职工“五险一金”全覆盖，切实做到应保尽保。以前年度欠缴的各项保险应一次性给予补缴，单位按照规定缴纳社会保险，所需经费由中央补助，省、市、县分级负担。将符合低保条件的职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围。
加大财政支持力度。按照事权划分、分级负责的原则，将国有林场事业编制内人员经费纳入同级财政预算，予以全额保障；完善省、市、县三级森林生态效益补偿制度，按照国家生态公益林界定要求和分级补偿的原则，将森林生态效益补偿资金纳入各级财政预算管理。
完善金融支持体系。国有林场现有不良金融债务先停息挂账，再根据债务形成原因和种类采取不同的化解措施。对国有林场因营造公益林、森林抚育等确实无力偿还的不良政策性债务，经债权金融机构核实确认后，按国家相关规定执行；对不良经营性债务，由林场与债权银行制定债权重组方案，约定还款期限，在林场经营收益中逐步解决。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还，对于不良债务，要严格审核，防止借改革逃废金融债务。将国有林场经营管理的森林资源纳入政策性森林保险范围；开发适合国有林场特点的信贷产品，拓宽林场融资渠道。
妥善解决改革成本，由中央补助，省、市、县分级负担。包括一次性补缴的各项保险费、人员分流安置费、剥离办社会职能成本、化解债务成本以及改革机构运行、宣传培训等项支出。中央改革补助资金由省级统筹安排，主要用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、国有林场分离场办学校和医院等社会职能费用、先行自主推进改革的奖励补助等。中央改革补助有结余的，可用于林场缴纳职工基本养老和基本医疗等社会保险，或用于购买公益林等与改革相关的支出。
设立国有林场可持续发展应急储备资金。资金来源由国家补助、省、市、县分级投入，以及国有林场经营利润及征占用林地补偿费等。主要用于赎买公益林或支持国有林场与乡村集体、个人合作培育公益林以及应急救灾等费用。
(九)加强队伍建设。制定优惠政策，引进高端管理和技术人才，建立公开公平、竞争择优的用人机制；加强职工培训，提高国有林场人员素质和业务能力；适当放宽国有林场专业技术职务评聘条件。国有林场专业技术高级、中级、初级岗位的结构比例原则上不低于1：4:5，森林管护等林业技能岗位结构比例，一级、二级、三级岗位的总量占林业技能岗位总量的50%左右，一级、二级岗位的总量占林业技能岗位总量的比例为12%左右；后勤保障、服务等一般性工勤技能岗位，一级、二级、三级岗位的总量占一般性工勤技能岗位总量的25%左右，一级、二级岗位的总量占一般性工勤技能岗位总量的比例为5%左右。
省直林区将分批选派品学兼优的年轻干部，赴市县国有林场挂职锻炼，并建立持久有序的交流机制，逐步提高市县国有林场的经营管理水平。
三、组织领导与推进步骤
(一)加强领导，协调推进。全省国有林场改革工作要在省委、省政府的领导下组织开展。省、市、县三级政府对国有林场改革负总责。省级成立由省长任组长、分管副省长任副组长的国有林场改革领导组。成员单位由省编办、省发展改革委、省林业厅、省财政厅、省总工会，省人社厅、省民政厅、省住建厅、山西银监局、交通厅、水利厅等单位组成，领导组下设办公室，办公室设在省林业厅，负责全省国有林场改革日常工作。领导组的主要职责是审定改革方案、研究制定相关政策、协调解决重大问题。各成员单位要通力合作，密切配合，切实做好国有林场改革的总体指导和统筹协调工作。各市、县和省直林局也要成立国有林场改革工作领导小组，指导督促协调本区域国有林场改革工作。
(二)深度调研，摸清底数。由省林业厅牵头，组织相关成员单位，深入各市、省直各林局调研和指导改革工作，全面摸清资源资产、人员结构、社会保障、债权债务等基本情况，分析梳理改革面临的困难和问题，认真测算改革成本，科学预测改革风险，提出相应政策措施。
(三)统筹兼顾，制定方案。按照分级负责的要求，省、市、县（局）三级分别编制国有林场改革方案。各县(市、区)改革方案经设区的市政府审核后，作为市级改革方案附件，一并上报省国有林场改革领导组办公室，批复后组织实施，省直林局方案直接上报，批复后组织实施。省政府与各市政府签订国有林场改革责任书，把国有林场改革纳入各级政府的目标考核，分解年度目标，明确改革时限，确保各项改革任务落实到位。
(四)深入发动，凝聚共识。各级政府适时召开动员部署会议，明确任务，分解责任，完善措施，抓好落实，切实做到思想认识到位、工作责任到位、政策措施到位、资金保障到位。各级林业部门要组织搞好培训，切实做到依法依规、精准施策、规范操作、确保稳定，将国有林场改革的基本原则、配套政策、目标要求，统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来。组织电视、网络、报纸、杂志等新闻媒体，广泛宣传国有林场改革的重要意义，解读改革政策，凝聚改革合力，营造改革氛围。
(五)全面总结，评估验收。改革任务完成后，省国有林场改革领导组按照《国有林场改革验收评估办法》，对照各地的改革实施方案，开展省级评估验收，报请国家林业局组织国家级验收。各地要建立健全国有林场改革档案管理制度，确保国有林场改革的系统性、整体性、严密性。
